Causas de las discrepancias entre las sociedades concesionarias y el Ministerio de Obras Públicas entre los años 2015 y 2020 y propuestas de mejoras
Date
2021-06
Type:
Thesis
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97 p.
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Publisher
Universidad del Desarrollo. Facultad de Gobierno
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Abstract
El sistema de concesiones de obras públicas en Chile, es una asociación público-privada que se materializa en contratos complejos y de tracto sucesivo, cuya ejecución se realiza en diferentes etapas a lo largo del tiempo. Adicionalmente, la complejidad de estos contratos que involucran importantes montos de inversión y, por lo tanto, de financiamiento, son de suyo incompletos, puesto que no es posible prever eventos extraordinarios y sobrevinientes que afectan el desarrollo de los contratos. Por ello, la posibilidad que surjan divergencias entre las sociedades concesionarias que se han adjudicado un contrato de concesión y el Ministerio de Obras Públicas es frecuente, de hecho la estadística muestra que existe un grado importante de litigiosidad. Tales controversias generan costos relevantes para la sociedad en términos de las compensaciones que debe pagar el Fisco, de los mayores plazos en la ejecución de las obras, en la demora en la satisfacción de las necesidades que se busca satisfacer y en la provisión de los bienes públicos que buscan otorgar a la población, por lo que descubrir y estudiar las causas de esas controversias, nos permite buscar soluciones y proponer mejoras al sistema de concesiones que, al mismo tiempo, permitan reducir dicha conflictividad y costos asociados. La Ley de Concesiones contempla el Panel Técnico de Concesiones de Obras Públicas, como un mecanismo de solución temprana de discrepancias. A través del estudio de las Discrepancias que se someten al conocimiento del Panel Técnico de Concesiones de Obras Públicas y las Recomendaciones emitidas por dicha entidad, se descubrieron, clasificaron e interpretaron las materias que se someten al conocimiento de dicha instancia, así como los criterios adoptados por el Panel para resolverlos y las razones de dichos reclamos. De dicho proceso se obtuvieron las respuestas a las preguntas de investigación sobre las causas de dichas discrepancias y las posibles mejoras que resultan convenientes de introducir. Adicionalmente, buscando en la experiencia y conocimiento de personas con relevante participación en el sistema de concesiones, se entrevistaron a personas claves de la industria, obteniendo importantes hallazgos respecto de las causas y propuestas de mejoras. Como resultado de todo el proceso, se puede concluir que las materias que se discuten mayoritariamente ante el Panel Técnico de Concesiones dicen relación con sobrecostos, particularmente en la etapa de construcción de las obras. Asimismo, se identificaron 32 criterios adoptados por el Panel para resolver dichas materias, que son de orden jurídico/regulatorio, económico y técnicos. Dichos criterios interactúan entre sí para resolver una discrepancia planteada, puesto que se combinan unos con otros, pero los énfasis de cada criterio están determinados por la naturaleza de la discrepancia que se somete a conocimiento del Panel. Las causas de los mayores costos que se reclaman, en la gran mayoría de los casos están referidas a obras adicionales exigidas por el Ministerio de Obras Públicas y a atrasos o incumplimientos de dicho ministerio. Desde el punto de vista de la experiencia de la industria, recogida a través de las entrevistas y del conocimiento propio, destacan la rigidez de los contratos, la falta de actualización de los antecedentes entre la preparación de la licitación y el momento en que ésta se produce, los roles del Ministerio de Obras Públicas, particularmente del Inspector Fiscal, el rol de la Contraloría General de la República y los incentivos para litigar.
Finalmente, las propuestas de mejoras, dicen relación con aspectos institucionales, con la organización administrativa y la gestión propia del Ministerio de Obras Públicas, con el diseño de los contratos, con el modelo de negocio y la distribución de riesgos. Las soluciones para mejorar el sistema de concesiones y reducir la litigiosidad, de acuerdo con la experiencia recogida en las entrevistas realizadas, dicen relación con tener contratos que permitan adaptarse a las nuevas circunstancias, mediante cláusulas flexibles, robustecer la Inspección Fiscal y la Dirección General de Concesiones, tener contratos de plazos variables con Ingresos Totales de la Concesión, reforzar la institucionalidad del Panel Técnico de Concesiones en aspectos presupuestarios y procedimentales y consolidar el mecanismo de solución de controversias en un solo organismo, como el mencionado Panel, elevando el valor de sus recomendaciones.
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Tesis presentada a la Facultad de Gobierno de la Universidad del Desarrollo para optar al
Grado de Magíster en Políticas Públicas mención en economía
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Keywords
Obras Públicas, Concesiones, 060001S